2023 erzielten Italien und Albanien – ein EU-Beitrittskandidat, der der Union noch nicht angehört – eine Einigung. Jahrelang hatten die Küstenwachen beider Länder Menschen aus der Adria gerettet. Diese Menschen, die die potenziell lebensgefährliche Überfahrt gewagt hatten, hofften, in Italien Asyl zu erhalten und beantragten internationalen Schutz. Die Frage, wer die Verantwortung für diese verzweifelten Menschen übernehmen sollte, hatte lange Zeit Spannungen zwischen den beiden Ländern verursacht. Nun sollte sich alles ändern. Die Ministerpräsidenten Edi Rama und Giorgia Meloni hielten ihre unterzeichneten Abkommen hoch, schüttelten sich die Hände und lächelten, während die Kameras blitzten.
Im ursprünglichen Abkommen war der Bau von Internierungslagern auf albanischem Boden vorgesehen. In diesen Lagern sollten Flüchtlinge, die beim Versuch, über das Meer nach Italien zu gelangen, gerettet wurden, inhaftiert werden – selbst jene, die in italienischen Such- und Rettungsgebieten gerettet wurden. Obwohl die Lager materiell in Albaniens Verantwortung lägen, unterstünden sie der italienischen Gerichtsbarkeit, was bedeutete, dass die rechtliche Verantwortung für die Bearbeitung der Asylanträge weiterhin bei Italien läge. Dieser Ansatz ist nicht neu: Er wurde weltweit in verschiedenen Formen erprobt und wird mitunter als „Externalisierung“ bezeichnet. Die EU-Kommissarin für Menschenrechte, Dunja Mijatović, nannte das Memorandum ein „ad-hoc-extraterritoriales Asylregime“ und Teil einer „besorgniserregenden europäischen Entwicklung“.
„Es spielt in das Gesamtbild dessen hinein, was Nicht-EU-Länder in Europa für die EU leisten und wie sie behandelt werden“, erklärte die Journalistin Sara Ču rić . Als politische Korrespondentin lebte und arbeitete sie mehrere Jahre auf dem Balkan und erlebte dort korrupte Regierungen, die verzweifelt nach Fördermitteln suchten, während die Abwanderung in den wohlhabenderen Westen einen Teufelskreis der Abwanderung hochqualifizierter Fachkräfte auslöste. In diesem Kontext stieß es Ču rić immer sauer auf, wenn ein EU-Land seine Migranten in ein Land mit niedrigerem Einkommen abschieben wollte.
Albaniens BIP wurde 2024 auf etwas über 27 Millionen US-Dollar geschätzt; das italienische BIP lag im selben Jahr bei über 2,3 Milliarden US-Dollar. Mit diesem Wohlstand wären – so die Annahme – die Ressourcen für den Aufbau und Betrieb eigener Haftanstalten verbunden gewesen. Stattdessen veranschlagte der italienische Staat 650 Millionen Euro für die Überstellung von 36.000 Häftlingen nach Albanien. Das Memorandum wurde wegen seiner Verletzung der albanischen Souveränität, seiner allgemeinen Undurchführbarkeit und seines Potenzials für Menschenrechtsverletzungen kritisiert ; dennoch wurde die Externalisierung fortgesetzt.
„Wenn Balkanarbeiter in die EU kommen, begegnen sie einer ganz bestimmten Haltung … sie werden als minderwertig angesehen“, sagte sie. „Wenn man bedenkt, dass so viele Balkanbewohner wegen des Geldes und des Lebensstandards in die EU ziehen, hängt das mit dem Gesamtbild zusammen … alle Länder hier [auf dem Balkan] sehen die EU als großen Retter.“ Auch wenn der albanische Beitritt zur EU im ursprünglichen Abkommen mit Italien nie explizit als Vorteil genannt wurde, lassen sich solche politischen Maßnahmen kaum von diesem breiteren wirtschaftlichen Kontext trennen. Das Verhältnis zwischen Ländern wie Albanien und Italien oder Griechenland und Nordmazedonien ist grundlegend unausgewogen; daran wird sich nichts ändern, solange eine Hälfte der Verhandlungspartner einem sehr exklusiven und sehr wohlhabenden Club angehört. „Die EU-Mitgliedschaft ist ein Traum für alle Länder hier“, sagte sie.
Externalisierung: Ein schwieriger Handel
Aus Sicht der Balkanbevölkerung bedeutete dies eine zusätzliche Belastung für eine Infrastruktur, die bereits unter dem Druck der rasant steigenden Landübertritte am Rande des Zusammenbruchs stand. „Die Nutzung der Ressourcen eines anderen Landes, um die Situation europäischer Länder zu erleichtern, hat mir nie wirklich zugestanden“, sagte Čurić.
Obwohl der albanische Premierminister Vorschläge zurückwies , er könne ähnliche Abkommen mit anderen Staaten aushandeln – er behauptete, sein Land sei von anderen Staaten darum gebeten worden –, haben andere Länder ähnliche Programme versucht, um die Verantwortung auf Staaten mit objektiv weniger Ressourcen abzuwälzen.
Im Jahr 2022 vermittelten der konservative Premierminister Boris Johnson und der ruandische Außenminister Vincent Biruta ein Abkommen : Asylsuchende, deren Anträge abgelehnt worden waren, sollten unabhängig von ihrem Herkunftsland nach Ruanda geflogen werden, um dort neu angesiedelt zu werden. Der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs erklärte dies jedoch umgehend für unvereinbar mit internationalem Recht , da die britische Regierung den dorthin geschickten Personen keine ausreichende Sicherheit garantieren konnte. Selbstverständlich handelte es sich dabei nur um eine theoretische Überlegung; es gab nie planmäßige Flüge mit Asylsuchenden nach Ruanda von britischem Boden aus. Der inzwischen verworfene Plan führte insgesamt zu lediglich vier freiwilligen Neuansiedlungen in Ruanda, die den britischen Steuerzahler schätzungsweise 240 Millionen Pfund kosteten. (Um das Ganze noch zu einem eklatanten Fiasko zu machen: Die ruandische Regierung hat kürzlich Klage gegen die britische Regierung eingereicht, weil diese die zugesagten Mittel für die Neuansiedlung nicht gezahlt hat.)
Das Abkommen zwischen Ruanda und Großbritannien offenbart, dass das Ziel dieser Abschiebungsprogramme nicht unbedingt eine effizientere Bearbeitung ist. Angesichts der massiven Kostenineffizienz des Programms und der gleichzeitig zunehmenden Fremdenfeindlichkeit in der britischen Bevölkerung – zum Zeitpunkt der ersten Ankündigung des Abkommens im Jahr 2022 – scheint der gesamte Vorschlag eher ein politischer Schachzug zur Beschwichtigung potenzieller Wähler gewesen zu sein. Die Schadenfreude konservativer Politiker, mit der sie verkündeten, Migranten würden „nach Ruanda abgeschoben“, deutet möglicherweise auf den wahren Zweck des Programms hin: wenige zu bestrafen, um viele abzuschrecken.
Menschenrechte und „Sicherheit“
Wie lassen sich solche Maßnahmen also völkerrechtlich rechtfertigen? Zwar gibt es keine Möglichkeit, ein Land zur Aufnahme von Asylsuchenden zu zwingen, doch die EU-Mitgliedschaft impliziert, dass die Mitgliedstaaten bestimmte demokratische und humanitäre Standards einhalten. Artikel 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantiert das Recht auf Asyl. Im Mai 2024 erließ das Europäische Parlament eine Richtlinie, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, „für Antragsteller auf internationalen Schutz einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten“. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entscheidet darüber, ob die Mitgliedstaaten ausreichend zum Schutz dieser abstrakten Rechte beitragen; er wäre also zuständig für die Frage, ob Italien – indem es Menschen in faktischen Gefängnissen in Albanien festhält – ihnen einen „angemessenen Lebensstandard“ bietet.
Die Hauptursache für die Spannungen zwischen europäischen Gerichten und Mitgliedstaaten in den letzten Jahren lag jedoch nicht in der materiellen Behandlung von Asylsuchenden, sondern in einem ganz anderen Thema – einem Thema, das die EU 2026 endgültig klären will: die sogenannten „ sicheren Länder “. Diese Liste umfasst Länder weltweit, die die EU als sicher genug für die Rückkehr oder den Umzug von Flüchtlingen einstuft. Wer aus einem sicheren Herkunftsland kommt, muss beweisen, dass eine Rückkehr unmöglich ist, und die Wahrscheinlichkeit, dass sein Asylantrag bewilligt wird, ist sehr gering.
Lange Zeit stritten die Mitgliedstaaten mit höheren Gerichten darüber, was als „sicheres Herkunftsland“ gelten und somit die Ablehnung eines Asylantrags ermöglichen könnte. So entschied der Europäische Gerichtshof im Jahr 2025 , dass Italien Bangladesch nicht als sicheres Herkunftsland anerkennen könne, da bestimmte schutzbedürftige Gruppen dort nicht sicher seien.
Dennoch sieht es so aus, als hätten die Mitgliedstaaten den Kampf letztendlich gewonnen. Der vielgepriesene EU-Asylpakt ist umfangreich und komplex, doch die meisten seiner Versprechen wirken wie Zugeständnisse an Mitgliedstaaten, die sich seit Langem darüber beklagen, mehr als ihren gerechten Anteil an der Bearbeitung und Aufnahme von Flüchtlingen zu leisten. Das Europäische Parlament hat eine neue Liste „sicherer Herkunftsländer“ erstellt, auf der unter anderem Bangladesch, Kolumbien, Ägypten, Kosovo, Indien, Marokko und Tunesien stehen.
Darüber hinaus haben sie angekündigt, neue Richtlinien für die Liste einzuführen. Staaten können künftig erklären, dass ein Antragsteller auf internationalen Schutz nicht in ihre Zuständigkeit fällt, ohne dessen Antrag überhaupt prüfen zu müssen. Ein Grund dafür kann die Verbindung des Antragstellers zu einem dieser „sicheren Länder“ sein. Diese Verbindung kann so lose sein wie ein laufendes Asylverfahren eines Familienmitglieds in diesem Land – selbst wenn diesem noch kein Asyl gewährt wurde, selbst wenn man selbst noch nie in diesem Land war, kann man abgewiesen und aufgefordert werden, sich ihnen anzuschließen.
Der neue EU-Asylpakt ist deshalb von Bedeutung, weil er einen deutlichen Wandel in der europäischen Haltung gegenüber Flüchtlingen widerspiegelt; er würde es den Mitgliedstaaten auch erheblich erleichtern, Verantwortungsverlagerungsmodelle wie in Albanien und Ruanda zu versuchen.
Die Zukunft des Asyls in Europa
Diese Externalisierungsprozesse werfen wichtige, weiterhin unbeantwortete Fragen auf. Beispielsweise gilt die Transferpolitik zwischen Italien und Albanien nur für Antragsteller aus als „sicher“ eingestuften Ländern sowie für Schwangere, Kinder und andere schutzbedürftige Personen. Menschenrechtsorganisationen warnen jedoch davor, dass unklar ist, wie diese Bestimmungen konkretisiert, überprüft und durchgesetzt werden sollen. Das 2016 unterzeichnete EU-Türkei-Abkommen führte dazu, dass Tausende Asylsuchende nach Ablehnung ihrer Anträge in einem rechtlichen Schwebezustand auf griechischen Inseln festsaßen.
Das Abkommen zwischen Großbritannien und Ruanda war auf allen finanziellen und logistischen Ebenen ein Fehlschlag und wurde von einem Experten für öffentliche Gesundheit als „sinnlose Übung in demonstrativer Grausamkeit“ verspottet.
Wie geht es nun weiter? Das erklärte Ziel des Pakts mag zwar Einheitlichkeit und Effizienz sein, doch er ist ganz offensichtlich darauf ausgelegt, den Mitgliedstaaten mehr Handlungsspielraum bei künftigen Transferprogrammen zu geben. Die Tatsache, dass der Pakt die Mitgliedstaaten verpflichtet, „einen Mechanismus zur Überwachung der Grundrechte im Zusammenhang mit dem Grenzverfahren einzurichten“, ist, ehrlich gesagt, nur ein schwacher Trost – angesichts des allgemeinen Versagens der Mitgliedstaaten, ihren Verpflichtungen gegenüber Asylsuchenden selbst auf grundlegendsten Ebenen wie der Unterbringung nachzukommen .
Die Asylpolitik lässt sich nicht von den umfassenderen Machtverhältnissen zwischen den Staaten trennen. Wir bewegen uns rasant auf eine Welt zu, in der EU-Bürger die Vorteile dieser Verlagerung von Asylfragen ins Ausland genießen können, ohne sich der wahren Kosten bewusst zu sein – nicht nur für unsere Nachbarstaaten, sondern auch für die Asylsuchenden selbst.