W 2023 roku Włochy i Albania – kraj kandydujący do UE, który obecnie nie jest jej członkiem – doszły do porozumienia. Przez lata straż przybrzeżna obu krajów wyławiała ludzi z Morza Adriatyckiego. Stawali się oni wnioskodawcami o ochronę międzynarodową, którzy podjęli potencjalnie śmiertelną próbę przeprawy, mając nadzieję na uzyskanie azylu na włoskiej ziemi. Pytanie o to, kto powinien wziąć odpowiedzialność za tych zdesperowanych ludzi, od dawna wzbudzało napięcia między oboma krajami. Teraz sytuacja miała się zmienić. Premierzy Edi Rama i Giorgia Meloni unieśli podpisane umowy i uścisnęli sobie dłonie, uśmiechając się w blasku fleszy.
W pierwotnym porozumieniu , ośrodki detencyjne miałyby powstać na terytorium Albanii: w tych ośrodkach przetrzymywani byliby uchodźcy uratowani z morza, próbujący przedostać się do Włoch – nawet ci uratowani na włoskich obszarach poszukiwawczo-ratowniczych. Chociaż ośrodki detencyjne byłyby materialnie odpowiedzialne za Albanię, podlegałyby one włoskiej jurysdykcji, co oznacza, że odpowiedzialność prawna za rozpatrywanie wniosków o azyl nadal spoczywałaby na Włoszech. To podejście nie jest wyjątkowe: było już stosowane w różnych formach na całym świecie i jest czasami nazywane „eksternalizacją”. Komisarz Praw Człowieka Dunja Mijatović nazwała Memorandum „ad hoc eksterytorialnym systemem azylowym” i częścią „niepokojącego trendu europejskiego”.
„To wpisuje się w szerszy kontekst działań krajów europejskich spoza UE na rzecz UE i sposobu, w jaki są traktowane” – wyjaśniła dziennikarka Sara Ču rić . Mieszkając i pracując przez wiele lat na Bałkanach jako korespondentka polityczna, widziała rządy krajowe przesiąknięte korupcją, „chwytające się brzytwy” w celu uzyskania finansowania, podczas gdy emigracja na zamożniejszy Zachód prowadziła do błędnego koła drenażu mózgów. W tym kontekście kraj UE „wysyłający swoich migrantów do krajów o niższych dochodach” zawsze działał na Ču rić negatywnie.
PKB Albanii w 2024 roku szacowano na nieco ponad 27 milionów dolarów; włoski PKB w tym samym roku przekroczył 2,3 miliarda dolarów. To bogactwo miało prawdopodobnie zapewnić środki na utworzenie i administrowanie własnymi ośrodkami detencyjnymi. Zamiast tego państwo włoskie przeznaczyło 650 milionów euro na przeniesienie 36 000 więźniów do Albanii. Memorandum zostało skrytykowane za naruszanie suwerenności Albanii, ogólną niewykonalność i potencjalne ryzyko naruszeń praw człowieka ; niemniej jednak eksternalizacja była kontynuowana.
„Kiedy bałkańscy pracownicy przyjeżdżają do UE, panuje wobec nich bardzo specyficzne nastawienie… są postrzegani jako gorsi” – powiedziała. „Biorąc pod uwagę, że tak wielu mieszkańców Bałkanów wyjeżdża do UE ze względu na pieniądze i standard życia, to wszystko się ze sobą wiąże… wszystkie kraje tutaj [na Bałkanach] postrzegają UE jako wielkiego zbawcę”. Nawet jeśli wejście Albanii do UE nigdy nie zostało wprost wymienione jako korzyść z zawarcia pierwotnego porozumienia z Włochami, trudno oddzielić taką politykę od szerszego kontekstu gospodarczego. Relacje między krajami takimi jak Albania i Włochy, czy Grecja i Macedonia Północna, są fundamentalnie nierówne; to się nie zmieni, dopóki połowa stron negocjacji będzie należała do bardzo ekskluzywnego i bardzo bogatego klubu. „Bycie częścią UE to marzenie wszystkich krajów tutaj” – powiedziała.
Eksternalizacja: Trudna umowa
Z perspektywy opinii publicznej na Bałkanach, stanowiło to dodatkowy ciężar dla infrastruktury, która i tak była bliska załamania pod ciężarem gwałtownie rosnącej liczby przejść lądowych. „Wykorzystywanie zasobów innego kraju do ułatwienia sytuacji krajów europejskich nigdy nie wydawało mi się właściwe” – powiedział Čurić.
Chociaż albański premier odrzucił sugestie, że mógłby pośredniczyć w podobnych umowach z innymi państwami – twierdząc, że kraj ten został o to poproszony – inne kraje próbowały podobnych planów przeniesienia odpowiedzialności za granicę na państwa dysponujące obiektywnie mniejszymi zasobami.
W 2022 roku konserwatywny premier Boris Johnson i rwandyjski minister spraw zagranicznych Vincent Biruta wynegocjowali porozumienie : osoby ubiegające się o azyl, których wnioski zostały odrzucone, miały zostać przetransportowane samolotem w celu osiedlenia się w Rwandzie, niezależnie od kraju pochodzenia. Brytyjski Sąd Najwyższy szybko uznał to za niezgodne z prawem międzynarodowym , ponieważ rząd Wielkiej Brytanii nie mógł zagwarantować wystarczającego bezpieczeństwa osobom tam wysłanym. Oczywiście, wszystko to było hipotetyczne – żaden regularny lot z wnioskodawcami do Rwandy nigdy nie opuścił terytorium Wielkiej Brytanii. Zarzucony obecnie plan doprowadził do czterech dobrowolnych przesiedleń w Rwandzie, których łączny koszt szacowany jest na 240 milionów funtów brytyjskich podatników. (Aby jeszcze bardziej pogłębić tę porażkę, rząd Rwandy wszczął niedawno postępowanie sądowe przeciwko rządowi brytyjskiemu za niewypłacenie obiecanych środków na przesiedlenia).
Umowa między Rwandą a Wielką Brytanią ujawnia, że celem tych programów deportacyjnych niekoniecznie jest usprawnienie procedur. Biorąc pod uwagę ogromną nieefektywność kosztową programu i narastające nastroje ksenofobiczne wśród brytyjskiej opinii publicznej w tym samym czasie, gdy po raz pierwszy ogłoszono umowę między Rwandą a Wielką Brytanią w 2022 roku, cała propozycja wydaje się być raczej chwytem politycznym mającym na celu uspokojenie potencjalnych wyborców niż czymkolwiek innym. Radosny sposób, w jaki konserwatywni politycy ogłosili, że migranci zostaną „wysłani do Rwandy”, może być wskazówką co do prawdziwego celu programu – karania nielicznych, by odstraszyć wielu.
Prawa człowieka i „bezpieczeństwo”
Jak zatem takie działania można uzasadnić w świetle prawa międzynarodowego? Chociaż nie ma realnego sposobu, aby zmusić kraj do przyjęcia osób ubiegających się o azyl, członkostwo w UE oznacza, że kraje będą przestrzegać pewnych standardów demokratycznych i humanitarnych. Artykuł 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje prawo do azylu. W maju 2024 r. Parlament Europejski wydał dyrektywę zobowiązującą państwa członkowskie do „zapewnienia odpowiedniego poziomu życia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową”. Europejski Trybunał Praw Człowieka to organ, który rozstrzyga, czy państwa członkowskie robią wystarczająco dużo, aby chronić te abstrakcyjne prawa; to właśnie ten trybunał miałby decydować, czy Włochy – przetrzymując ludzi w czymś, co w istocie przypomina więzienia w Albanii – zapewniają im „odpowiedni poziom życia”.
Jednak głównym źródłem napięć między europejskimi sądami wyższej instancji a państwami członkowskimi w ciągu ostatnich kilku lat nie było materialne traktowanie osób ubiegających się o azyl, ale zupełnie inny temat – temat, który w 2026 roku UE wydaje się zdeterminowana rozwiązać po raz ostatni. Chodzi o „ bezpieczne kraje ”: listę innych krajów na świecie, które UE uznaje za wystarczająco bezpieczne, aby uchodźca mógł do nich wrócić lub się tam przenieść. Jeśli pochodzisz z bezpiecznego kraju pochodzenia, to na tobie spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie możesz wrócić, a jego rozpatrzenie wniosku o azyl jest bardzo mało prawdopodobne.
Przez długi czas państwa członkowskie spierały się z sądami wyższej instancji o to, co można uznać za „bezpieczny kraj pochodzenia”, co pozwalało im na odrzucenie wniosku o azyl. Na przykład w 2025 roku Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Włochy nie mogą uznać Bangladeszu za bezpieczny kraj pochodzenia, ponieważ niektóre wrażliwe grupy nie są tam „bezpieczne”.
Jednak nadal wygląda to na bitwę, którą ostatecznie wygrały państwa członkowskie. Głośno zapowiadany Pakt Azylowy UE jest długi i skomplikowany, ale większość jego obietnic wydaje się być przejęciem dla państw członkowskich, które od dawna narzekają, że robią więcej niż powinny, jeśli chodzi o rozpatrywanie wniosków i przyjmowanie uchodźców. Parlament Europejski stworzył nową listę „bezpiecznych krajów pochodzenia”, która obejmuje Bangladesz, Kolumbię, Egipt, Kosowo, Indie, Maroko i Tunezję.
Co więcej, obiecano wprowadzenie nowej polityki dotyczącej listy. Państwa będą mogły oświadczyć, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową nie podlega ich odpowiedzialności, bez konieczności rozpatrywania jej wniosku; jednym z argumentów, którymi mogą uzasadnić tę decyzję, jest powiązanie wnioskodawcy z jednym z tych „bezpiecznych krajów”. Powiązanie to może być równie wątłe, jak w przypadku członka rodziny, który złożył wniosek o azyl w danym kraju – nawet jeśli nie otrzymał jeszcze tam azylu, a Ty nigdy w nim nie byłeś, możesz zostać odprawiony i poproszony o dołączenie do niego.
Nowy pakt UE o azylu jest istotny, ponieważ odzwierciedla wyraźną zmianę w podejściu Europejczyków do uchodźców. Ułatwiłby on również państwom członkowskim podejmowanie prób przerzucenia odpowiedzialności, jak to miało miejsce w Albanii i Rwandzie.
Przyszłość azylu w Europie
Te procesy eksternalizacji rodzą ważne pytania, które wciąż pozostają bez odpowiedzi. Na przykład: polityka transferowa Włoch i Albanii będzie miała zastosowanie wyłącznie do wnioskodawców z krajów uznanych za „bezpieczne” oraz kobiet w ciąży, dzieci i „innych osób narażonych na niebezpieczeństwo”; organizacje praw człowieka alarmują jednak, że nie ma wyjaśnień co do sposobu, w jaki te przepisy będą tworzone, weryfikowane ani egzekwowane. Umowa UE-Turcja, podpisana po raz pierwszy w 2016 roku, doprowadzi do tego, że tysiące osób ubiegających się o azyl pozostanie w zawieszeniu prawnym na greckich wyspach po odrzuceniu ich wniosków.
Umowa między Wielką Brytanią a Rwandą okazała się porażką na każdym poziomie finansowym i logistycznym, a jeden z ekspertów w dziedzinie zdrowia publicznego wyśmiał ją jako „bezsensowny przejaw okrucieństwa”.
Co zatem dalej? Deklarowanym celem Paktu może być jednolitość i efektywność, ale jego celem jest również zapewnienie państwom członkowskim większej swobody w angażowaniu się w przyszłe programy transferów. Fakt, że Pakt „zobowiąże państwa członkowskie do ustanowienia mechanizmu monitorowania praw podstawowych w odniesieniu do procedury granicznej”, jest, szczerze mówiąc, marnym pocieszeniem – biorąc pod uwagę powszechną niezdolność państw członkowskich do wywiązywania się z obowiązków wobec osób ubiegających się o azyl, nawet na najbardziej podstawowych poziomach, takich jak zakwaterowanie .
Nie da się oddzielić polityki azylowej od szerszych relacji władzy między państwami. Szybko zbliżamy się do świata, w którym obywatele UE będą mogli korzystać z korzyści tego offshoringu, nieświadomi rzeczywistych kosztów – nie tylko dla naszych państw sąsiednich, ale także dla samych osób ubiegających się o azyl.