In 2023 bereikten Italië en Albanië – een EU-kandidaatland dat op dat moment geen deel uitmaakte van de Unie – een overeenkomst. Jarenlang hadden de kustwachten van beide landen mensen uit de Adriatische Zee gered. Deze mensen kwamen in aanmerking voor internationale bescherming en hadden de potentieel levensgevaarlijke overtocht gemaakt in de hoop asiel te krijgen op Italiaanse bodem. De vraag wie de verantwoordelijkheid voor deze wanhopige mensen moest dragen, had lange tijd voor spanningen tussen de twee landen gezorgd. Nu zou het anders zijn. Premier Edi Rama en premier Giorgia Meloni toonden hun ondertekende overeenkomsten en schudden elkaar de hand, glimlachend terwijl de camera's flitsten.
In de oorspronkelijke overeenkomst zouden detentiecentra op Albanees grondgebied worden gebouwd: in die centra zouden vluchtelingen die uit zee werden gered tijdens een poging om Italië over te steken, worden vastgehouden – zelfs degenen die werden gered binnen Italiaanse zoek- en reddingsgebieden. Hoewel Albanië materieel gezien verantwoordelijk zou zijn voor de detentiecentra, zouden ze onder Italiaanse jurisdictie vallen, wat betekent dat de juridische verantwoordelijkheid voor de behandeling van de asielaanvragen nog steeds bij Italië zou liggen. Deze aanpak is niet uniek: ze is in verschillende vormen over de hele wereld geprobeerd en wordt soms "externalisering" genoemd. Commissaris voor de Mensenrechten Dunja Mijatović noemde het memorandum een "ad hoc extraterritoriaal asielregime" en onderdeel van een "zorgwekkende Europese trend".
"Het sluit aan bij de grotere rol die niet-EU-landen in Europa voor de EU spelen en hoe ze worden behandeld", legt journalist Sara Ču rić uit . Ze woonde en werkte jarenlang als politiek correspondent op de Balkan en zag hoe nationale regeringen welig tierden door corruptie en wanhopig probeerden aan financiering te komen, terwijl emigratie naar het welvarendere Westen leidde tot een vicieuze cirkel van braindrain. In die context had het Ču rić altijd al tegen de borst gestoten dat een EU-land "zijn migranten naar een land met een lager inkomen stuurde".
Het Albanese bbp werd in 2024 geschat op iets meer dan 27 miljoen dollar; het Italiaanse bbp bedroeg datzelfde jaar meer dan 2,3 miljard dollar. Met die rijkdom zouden – vermoedelijk – ook de middelen komen om eigen detentiecentra op te zetten en te beheren. In plaats daarvan begrootte de Italiaanse staat 650 miljoen euro voor de overplaatsing van 36.000 gedetineerden naar Albanië. Het memorandum werd bekritiseerd vanwege de inbreuk op de Albanese soevereiniteit, de algemene onuitvoerbaarheid en het potentiële risico op mensenrechtenschendingen ; desondanks ging de uitbesteding door.
"Wanneer Balkanarbeiders naar de EU komen, is er een heel specifieke houding ten opzichte van hen… ze worden als minderwaardig beschouwd," zei ze. "Gezien het feit dat zoveel Balkanbewoners naar de EU vertrekken vanwege het geld en de levensstandaard, hangt dat samen met het hele verhaal… alle landen hier [op de Balkan] zien de EU als een grote redder." Zelfs als de toetreding van Albanië tot de EU nooit expliciet als een voordeel van de oorspronkelijke overeenkomst met Italië werd genoemd, is het moeilijk om beleid zoals dit los te zien van die bredere economische context. De relatie tussen landen als Albanië en Italië, of Griekenland en Noord-Macedonië, is fundamenteel onevenwichtig; dat zal niet veranderen zolang een van de onderhandelende partijen deel uitmaakt van een zeer exclusieve en zeer rijke club. "Lid zijn van de EU is een droom voor alle landen hier," zei ze.
Externalisering: een lastige opgave
Vanuit het perspectief van de Balkanbevolking betekende dit een verdere belasting van een infrastructuur die al bijna bezweek onder de druk van de snelgroeiende grensovergangen. "Het gebruik van de middelen van een ander land om de situatie van Europese landen te vergemakkelijken, heeft me nooit helemaal bevallen", aldus Čurić.
Hoewel de Albanese premier suggesties verwierp dat hij soortgelijke overeenkomsten met andere staten zou sluiten – hij beweerde dat het land daar zelf om was gevraagd – hebben andere landen wel degelijk soortgelijke plannen ondernomen om verantwoordelijkheid af te wentelen op staten met objectief minder middelen.
In 2022 sloten de conservatieve premier Boris Johnson en de Rwandese minister van Buitenlandse Zaken Vincent Biruta een overeenkomst : asielzoekers wier aanvragen waren afgewezen, zouden naar Rwanda worden gevlogen om zich daar te vestigen, ongeacht hun land van herkomst. Dit werd al snel door het Britse Hooggerechtshof onverenigbaar verklaard met het internationaal recht , omdat de Britse regering de veiligheid van de mensen die ze daarheen stuurden niet voldoende kon garanderen. Dit was natuurlijk allemaal hypothetisch; er zijn nooit geplande vluchten met asielzoekers naar Rwanda vertrokken vanaf Brits grondgebied. Het inmiddels geschrapte plan leidde tot slechts vier vrijwillige hervestigingen in Rwanda, tegen een geschatte totale kostenpost van 240 miljoen pond voor de Britse belastingbetaler. (Om dit hele verhaal nog meer tot een klinkende mislukking te maken, heeft de Rwandese regering onlangs een rechtszaak aangespannen tegen de Britse regering omdat zij de beloofde hervestigingsgelden niet heeft betaald.)
De overeenkomst tussen Rwanda en het Verenigd Koninkrijk laat zien dat het doel van deze deportatieplannen niet per se efficiëntere verwerking is. Gezien de enorme kosteninefficiëntie van het plan en het toenemende xenofobe sentiment onder de Britse bevolking rond de tijd dat de overeenkomst tussen Rwanda en het Verenigd Koninkrijk in 2022 werd aangekondigd, lijkt het hele voorstel eerder een politieke stunt te zijn geweest om potentiële kiezers tevreden te stellen dan iets anders. De juichende manier waarop conservatieve politici aankondigden dat migranten "naar Rwanda zouden worden gestuurd" is wellicht een aanwijzing voor het werkelijke doel van het plan: een kleine groep straffen om velen af te schrikken.
Mensenrechten en “veiligheid”
Hoe kunnen dergelijke acties dan gerechtvaardigd worden onder internationaal recht? Hoewel er geen echte manier is om een land te dwingen asielzoekers op te nemen, impliceert het EU-lidmaatschap dat landen bepaalde democratische en humanitaire normen zullen handhaven. Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie garandeert het recht op asiel. In mei 2024 heeft het Europees Parlement een richtlijn uitgevaardigd waarin lidstaten worden verplicht om "een adequate levensstandaard te bieden aan aanvragers van internationale bescherming". Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is een instantie die beslist of lidstaten voldoende doen om deze abstracte rechten te beschermen; het is dit Hof dat zou moeten beslissen of Italië – door mensen vast te houden in wat in feite gevangenissen in Albanië zijn – hen een "adequate levensstandaard" biedt.
De belangrijkste bron van spanning tussen Europese hogere rechtbanken en lidstaten de afgelopen jaren had echter niets te maken met de materiële behandeling van asielzoekers, maar met een heel ander onderwerp – een onderwerp dat de EU in 2026 definitief lijkt te willen beslechten. Het gaat om de " veilige landen ": de lijst met andere landen wereldwijd die de EU veilig genoeg acht voor een vluchteling om naar terug te keren of naartoe te verhuizen. Als je uit een veilig land van herkomst komt, moet je zelf bewijzen dat je niet kunt terugkeren, en is de kans zeer klein dat je asielaanvraag wordt goedgekeurd.
Lidstaten hebben lange tijd gediscussieerd met hogere rechtbanken over wat als een "veilig land van herkomst" kon worden beschouwd, waardoor deze rechtbanken een asielaanvraag konden afwijzen. Zo oordeelde het Europees Hof van Justitie in 2025 dat Italië Bangladesh niet als veilig land van herkomst kon aanwijzen, omdat bepaalde kwetsbare groepen daar niet "veilig" zijn.
Het lijkt er echter nog steeds op dat de lidstaten uiteindelijk de strijd hebben gewonnen. Het veelgeprezen EU-asielpact is lang en ingewikkeld, maar de meeste beloftes lijken vooral concessies te zijn aan lidstaten die al lang klagen dat ze meer dan hun eerlijke aandeel doen als het gaat om de verwerking en opvang van vluchtelingen. Het Europees Parlement heeft een nieuwe lijst van "veilige landen van herkomst" opgesteld, met daarop Bangladesh, Colombia, Egypte, Kosovo, India, Marokko en Tunesië.
Bovendien hebben ze beloofd een nieuw beleid rondom de lijst in te voeren. Landen kunnen verklaren dat een aanvrager van internationale bescherming niet onder hun verantwoordelijkheid valt, zelfs zonder de aanvraag te hoeven onderzoeken. Een van de redenen die ze hiervoor kunnen aanvoeren, is of de aanvrager een band heeft met een van deze 'veilige landen'. Deze band kan zo zwak zijn als een familielid dat een aanvraag voor asiel in dat land heeft lopen – zelfs als hen nog geen asiel is verleend, zelfs als je zelf nog nooit in dat land bent geweest, kun je alsnog worden afgewezen en naar hen toe worden gestuurd.
Het nieuwe EU-asielpact is belangrijk omdat het een duidelijke verschuiving in de Europese houding ten opzichte van vluchtelingen weerspiegelt; het zou het voor lidstaten ook veel gemakkelijker maken om verantwoordelijkheidsverschuivingen zoals in Albanië en Rwanda te proberen.
De toekomst van asiel in Europa
Deze externaliseringsprocessen roepen belangrijke vragen op die tot op heden onbeantwoord blijven. Zo geldt het overdrachtsbeleid tussen Italië en Albanië bijvoorbeeld alleen voor aanvragers uit landen die als "veilig" worden beschouwd, en voor zwangere vrouwen, kinderen en "andere kwetsbare personen". Mensenrechtenorganisaties hebben echter hun bezorgdheid geuit over het feit dat er geen duidelijkheid is over hoe deze bepalingen zullen worden opgesteld, gecontroleerd of gehandhaafd. De EU-Turkije-overeenkomst, die in 2016 werd ondertekend, zou duizenden asielzoekers in een juridisch niemandsland op Griekse eilanden vastzetten nadat hun aanvragen waren afgewezen.
De overeenkomst tussen het Verenigd Koninkrijk en Rwanda was een mislukking op financieel en logistiek vlak, en werd door een expert op het gebied van de volksgezondheid afgedaan als een "zinloze oefening in geënsceneerde wreedheid".
Dus hoe nu verder? Het verklaarde doel van het Pact is wellicht uniformiteit en efficiëntie, maar het is duidelijk ook bedoeld om lidstaten meer vrijheid te geven bij toekomstige overdrachtsregelingen. Het feit dat het Pact "lidstaten verplicht een mechanisme in te stellen om de fundamentele rechten in verband met de grensprocedure te bewaken" biedt eerlijk gezegd weinig troost – gezien het algemene falen van lidstaten om hun verantwoordelijkheden jegens asielzoekers na te komen, zelfs op de meest basale gebieden zoals huisvesting .
Het is onmogelijk om het asielbeleid los te zien van de bredere machtsverhoudingen tussen staten. We stevenen snel af op een wereld waarin EU-burgers profiteren van deze uitbesteding, zich volkomen onbewust van de werkelijke kosten – niet alleen voor onze buurlanden, maar ook voor de asielzoekers zelf.