V roku 2023 sa Taliansko a Albánsko – kandidátska krajina na vstup do EÚ, ktorá v súčasnosti nie je súčasťou Únie – dohodli. Pobrežné stráže oboch krajín roky zachytávali ľudí z Jadranského mora. Stali sa z nich žiadatelia o medzinárodnú ochranu, ktorí sa podujali na potenciálne smrteľnú plavbu v nádeji, že im bude udelený azyl na talianskej pôde. Otázka, kto by mal prevziať zodpovednosť za týchto zúfalých jednotlivcov, dlhodobo vyvolávala napätie medzi oboma krajinami. Teraz sa veci mali zmeniť. Premiéri Edi Rama a Giorgia Meloni zdvihli podpísané dohody a s úsmevom si podali ruky, zatiaľ čo blesky fotoaparátov blikali.
V pôvodnej dohode mali byť detenčné centrá postavené na albánskej pôde: v týchto centrách by boli zadržiavaní utečenci zachránení z mora, ktorí sa pokúšajú o preplavbu po vode do Talianska – dokonca aj tí, ktorí boli zachránení v jurisdikcii talianskych pátracích a záchranných síl. Hoci by boli v materiálnom zmysle zodpovednosťou Albánska, detenčné centrá by spadali pod taliansku jurisdikciu, čo znamená, že právnu zodpovednosť za spracovanie žiadostí o azyl by stále nieslo Taliansko. Tento prístup nie je ojedinelý: pokúšalo sa oň v rôznych formách po celom svete a niekedy sa nazýva „externalizácia“. Komisárka pre ľudské práva Dunja Mijatović označila memorandum za „ad hoc extrateritoriálny azylový režim“ a súčasť „znepokojujúceho európskeho trendu“.
„Zohráva to väčšiu úlohu v tom, čo robia európske krajiny mimo EÚ pre EÚ a ako sa s nimi zaobchádza,“ vysvetlila novinárka Sara Čurić . Počas niekoľkých rokov života a práce na Balkáne ako politická korešpondentka bola svedkom toho , ako národné vlády prekypujú korupciou, ako sa „chytajú slamky“, aby získali prístup k financovaniu, zatiaľ čo emigrácia do prosperujúceho Západu viedla k začarovanému kruhu odlivu mozgov. V tejto súvislosti krajina EÚ, ktorá „posiela svojich migrantov do krajiny s nižšími príjmami“, Čurićovej vždy iritovala.
HDP Albánska sa v roku 2024 odhadoval na niečo vyše 27 miliónov USD; HDP Talianska v tom istom roku presiahol 2,3 miliardy . S týmto bohatstvom by – pravdepodobne – prišli aj zdroje na zriadenie a správu vlastných detenčných centier. Namiesto toho taliansky štát vyčlenil 650 miliónov eur na prevoz 36 000 zadržaných do Albánska. Memorandum bolo kritizované za jeho zasahovanie do albánskej suverenity, jeho všeobecnú nepraktickosť a potenciál viesť k porušovaniu ľudských práv ; napriek tomu externalizácia pokračovala.
„Keď balkánski pracovníci prídu do EÚ, majú voči nim veľmi špecifický postoj… sú vnímaní ako menejcenní,“ povedala. „Vzhľadom na to, že toľko balkánskych ľudí odchádza do EÚ kvôli peniazom a životnej úrovni, to všetko súvisí… všetky krajiny tu [na Balkáne] vnímajú EÚ ako veľkého spasiteľa.“ Aj keď albánsky vzostup do EÚ nebol nikdy výslovne spomenutý ako výhoda vstupu do pôvodnej dohody s Talianskom, je ťažké oddeliť takéto politiky od širšieho ekonomického kontextu. Vzťah medzi krajinami ako Albánsko a Taliansko alebo Grécko a Severné Macedónsko je zásadne nevyvážený; to sa nezmení, pokiaľ bude polovica rokujúcich strán súčasťou veľmi exkluzívneho a veľmi bohatého klubu. „Byť súčasťou EÚ je snom všetkých krajín tu,“ povedala.
Externalizácia: Tvrdá dohoda
Z pohľadu balkánskej verejnosti to znamenalo ďalšie zaťaženie infraštruktúry, ktorá sa už aj tak takmer zrútila pod ťarchou prudko rastúceho počtu pozemných priechodov. „Využívanie zdrojov inej krajiny na uľahčenie situácie európskych krajín mi nikdy úplne nesedelo,“ povedal Čurić.
Hoci albánsky premiér odmietol návrhy, že by mohol sprostredkovať podobné dohody s inými štátmi – tvrdiac, že krajinu o to požiadali iní – iné krajiny sa pokúsili o podobné schémy presunutia zodpovednosti do zahraničia na štáty s objektívne menšími zdrojmi.
V roku 2022 sprostredkovali konzervatívny premiér Boris Johnson a rwandský minister zahraničných vecí Vincent Biruta dohodu : žiadatelia o azyl, ktorých žiadosti boli zamietnuté, by boli letecky prepravení do Rwandy bez ohľadu na krajinu ich pôvodu. Najvyšší súd Spojeného kráľovstva to rýchlo vyhlásil za nezlučiteľné s medzinárodným právom , pretože britská vláda nedokázala zaručiť dostatočnú bezpečnosť ľuďom, ktorých tam posielala. Samozrejme, toto všetko bolo hypotetické, žiadne pravidelné lety, ktoré by žiadateľov prepravovali do Rwandy, nikdy neopustili britskú pôdu. Teraz zrušený plán viedol k celkovo štyrom dobrovoľným presídleniam v Rwande s celkovými odhadovanými nákladmi pre britských daňových poplatníkov vo výške 240 miliónov libier. (Aby bol celý tento príbeh ešte väčším zlyhaním, rwandská vláda nedávno začala konanie s cieľom zažalovať britskú vládu za to, že im nevyplatila sľúbené finančné prostriedky na presídlenie.)
Dohoda medzi Rwandou a Spojeným kráľovstvom odhaľuje, že cieľom týchto deportačných schém nie je nevyhnutne efektívnejšie spracovanie. Vzhľadom na masívnu neefektívnosť nákladov schémy a rastúce xenofóbne nálady medzi britskou verejnosťou v rovnakom čase, ako bola dohoda medzi Rwandou a Spojeným kráľovstvom prvýkrát oznámená v roku 2022, sa zdá, že celý návrh bol skôr politickým kúskom na upokojenie potenciálnych voličov než čímkoľvek iným. Radostný spôsob, akým konzervatívni politici oznámili, že migranti budú „posielaní do Rwandy“, je možno kľúčom k skutočnému účelu schémy, ktorá trestá len málo ľudí, aby odradila mnohých.
Ľudské práva a „bezpečnosť“
Ako teda možno takéto konanie ospravedlniť podľa medzinárodného práva? Hoci neexistuje skutočný spôsob, ako prinútiť krajinu prijať žiadateľov o azyl, členstvo v EÚ znamená, že krajiny budú dodržiavať určité demokratické a humanitárne štandardy. Článok 18 Charty základných práv Európskej únie zaručuje právo na azyl. V máji 2024 Európsky parlament vydal smernicu , ktorá od členských štátov vyžaduje, aby „poskytli žiadateľom o medzinárodnú ochranu primeranú životnú úroveň“. Súdny dvor EÚ pre ľudské práva je orgán, ktorý rozhoduje o tom, či členské štáty robia dosť na ochranu týchto abstraktných práv; bol to práve tento súd, ktorý rozhodol, či Taliansko – držaním ľudí v podstate vo väzniciach v Albánsku – im poskytuje „primeranú životnú úroveň“.
Hlavným zdrojom napätia medzi európskymi vyššími súdmi a členskými štátmi v posledných rokoch však nebolo materiálne zaobchádzanie so žiadateľmi o azyl, ale úplne iná téma – téma, ktorú sa EÚ v roku 2026 zrejme rozhodne definitívne vyriešiť. Ide o „ bezpečné krajiny “: zoznam ďalších krajín sveta, ktoré EÚ považuje za dostatočne bezpečné pre návrat alebo presťahovanie utečenca. Ak pochádzate z bezpečnej krajiny pôvodu, je na vás, aby ste dokázali, že sa nemôžete vrátiť, a je veľmi nepravdepodobné, že vaša žiadosť o azyl bude schválená.
Členské štáty sa dlhodobo sporili s vyššími súdmi o to, čo by sa mohlo považovať za „bezpečnú krajinu pôvodu“, čo im umožňovalo zamietnuť žiadosť o azyl. Napríklad v roku 2025 Európsky súdny dvor rozhodol, že Taliansko nemohlo vyhlásiť Bangladéš za bezpečnú krajinu pôvodu, pretože určité zraniteľné skupiny tam nie sú „bezpečné“.
Stále to však vyzerá ako bitka, ktorú členské štáty nakoniec vyhrali. Veľmi oceňovaný azylový pakt EÚ je zdĺhavý a komplikovaný, ale väčšina jeho sľubov vyzerá ako získanie pre členské štáty, ktoré sa dlhodobo sťažujú, že robia viac, ako je ich spravodlivý diel, pokiaľ ide o spracovanie a prijímanie utečencov. Európsky parlament vytvoril nový zoznam „bezpečných krajín pôvodu“, ktorý zahŕňa Bangladéš, Kolumbiu, Egypt, Kosovo, Indiu, Maroko a Tunisko.
Navyše sľúbili, že zavedú novú politiku týkajúcu sa tohto zoznamu. Krajiny budú môcť vyhlásiť, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu nie je v ich zodpovednosti bez toho, aby museli preskúmať jeho žiadosť; jedným z dôvodov, ktoré môžu použiť na odôvodnenie tohto rozhodnutia, je, či má žiadateľ väzbu na jednu z týchto „bezpečných krajín“. Táto väzba môže byť rovnako slabá, ako napríklad prípad, keď má rodinný príslušník v danej krajine čakajúcu na schválenie žiadosti o azyl – aj keď mu tam ešte nebol ponúknutý azyl, aj keď ste sami v danej krajine nikdy neboli, stále vás môžu odmietnuť a povedať vám, aby ste sa k nim pridali.
Nový azylový pakt EÚ je dôležitý, pretože odráža výrazný posun v postojoch Európy k utečencom; zároveň by členským štátom výrazne uľahčil pokusy o schémy presunu zodpovednosti, ako je to v Albánsku a Rwande.
Budúcnosť azylu v Európe
Tieto procesy externalizácie vyvolávajú dôležité otázky, ktoré zostávajú nezodpovedané. Napríklad: politika presunov medzi Talianskom a Albánskom sa bude vzťahovať iba na žiadateľov z krajín považovaných za „bezpečné“ a na tehotné ženy, deti a „iné zraniteľné osoby“; organizácie pre ľudské práva však vyjadrili obavy , že neexistuje objasnenie, ako sa tieto ustanovenia budú prijímať, overovať alebo presadzovať. Dohoda medzi EÚ a Tureckom, ktorá bola prvýkrát podpísaná v roku 2016, uväznila tisíce žiadateľov o azyl v právnom neistote na gréckych ostrovoch po tom, čo boli ich žiadosti zamietnuté.
Dohoda medzi Spojeným kráľovstvom a Rwandou bola neúspechom na každej finančnej aj logistickej úrovni a jeden expert na verejné zdravie ju označil za „bezvýznamné cvičenie v performatívnej krutosti“.
Kam teda ďalej? Deklarovaným cieľom paktu je síce jednotnosť a efektívnosť, ale jeho cieľom je tiež poskytnúť členským štátom väčšiu voľnosť pri zapájaní sa do budúcich transferových schém. Skutočnosť, že pakt „zaviaže členské štáty k zavedeniu mechanizmu na monitorovanie základných práv v súvislosti s konaním na hraniciach“, je, úprimne povedané, slabou útechou – vzhľadom na všeobecné zlyhanie členských štátov pri plnení svojich povinností voči žiadateľom o azyl, a to ani na tých najzákladnejších úrovniach, ako je bývanie .
Nie je možné oddeliť azylovú politiku od širších mocenských vzťahov medzi štátmi. Rýchlo sa blížime k svetu, v ktorom si občania EÚ budú môcť užívať výhody tohto offshoringu bez toho, aby si uvedomovali skutočné náklady – nielen pre naše susedné štáty, ale aj pre samotných žiadateľov o azyl.