En 2023, l'Italie et l'Albanie – pays candidat à l'UE mais non membre de l'Union – sont parvenues à un accord. Pendant des années, les garde-côtes des deux pays ont secouru des personnes en mer Adriatique. Ces personnes, ayant entrepris la traversée potentiellement mortelle, devenaient des demandeurs d'asile et espéraient obtenir la protection internationale en Italie. La question de la prise en charge de ces personnes désespérées avait longtemps alimenté les tensions entre les deux pays. Désormais, la situation allait changer. Les Premiers ministres Edi Rama et Giorgia Meloni ont brandi leurs accords signés et se sont serré la main, souriant sous les crépitements des flashs.
Dans l'accord initial , des centres de rétention devaient être construits sur le territoire albanais : les réfugiés secourus en mer alors qu'ils tentaient de rejoindre l'Italie par voie maritime y seraient détenus, même ceux secourus dans les zones de recherche et de sauvetage italiennes. Bien que la responsabilité matérielle de ces centres incombe à l'Albanie, leur gestion relèverait de la juridiction italienne, ce qui signifie que la responsabilité juridique du traitement des demandes d'asile resterait à la charge de l'Italie. Cette approche n'est pas inédite : elle a été mise en œuvre sous diverses formes à travers le monde et est parfois qualifiée d'« externalisation ». La Commissaire aux droits de l'homme, Dunja Mijatović, a qualifié ce mémorandum de « régime d'asile extraterritorial ad hoc » et d'élément d'une « tendance européenne inquiétante ».
« Cela s'inscrit dans le cadre plus large de la contribution des pays européens non membres de l'UE à l'Union et de la manière dont ils sont traités », explique la journaliste Sara Ču rić . Ayant vécu et travaillé plusieurs années dans les Balkans comme correspondante politique, elle a constaté que les gouvernements nationaux étaient gangrenés par la corruption et se raccrochaient à n'importe quel financement, tandis que l'émigration vers l'Occident, plus prospère, engendrait un cercle vicieux de fuite des cerveaux. Dans ce contexte, le fait qu'un pays de l'UE « envoie ses migrants dans un pays à faible revenu » l'a toujours profondément choquée .
En 2024, le PIB de l'Albanie était estimé à un peu plus de 27 millions de dollars américains, tandis que celui de l'Italie dépassait les 2,3 milliards . Cette richesse aurait dû permettre, en principe, la mise en place et la gestion de leurs propres centres de détention. Or, l'État italien a budgétisé 650 millions d'euros pour le transfert de 36 000 détenus vers l'Albanie. Le mémorandum a été critiqué pour son atteinte à la souveraineté albanaise, son caractère irréalisable et le risque de violations des droits humains qu'il engendrait ; malgré cela, l'externalisation s'est poursuivie.
« Quand les travailleurs des Balkans arrivent dans l’UE, ils sont victimes d’une attitude bien particulière… ils sont considérés comme inférieurs », a-t-elle déclaré. « Sachant que tant de Balkans partent pour l’UE pour des raisons financières et de niveau de vie, cela s’inscrit dans un contexte plus large… tous les pays des Balkans voient l’UE comme une véritable aubaine. » Même si l’adhésion de l’Albanie à l’UE n’a jamais été explicitement mentionnée comme un avantage de l’accord initial avec l’Italie, il est difficile de dissocier ce type de politique de ce contexte économique plus vaste. Les relations entre des pays comme l’Albanie et l’Italie, ou la Grèce et la Macédoine du Nord, sont fondamentalement déséquilibrées ; cela ne changera pas tant que l’une des parties négociatrices appartiendra à un club très exclusif et très riche. « Faire partie de l’UE est un rêve pour tous les pays des Balkans », a-t-elle conclu.
L'externalisation : un marché difficile
Du point de vue de l'opinion publique balkanique, cela revenait à alourdir encore davantage une infrastructure déjà au bord de l'effondrement sous le poids de l'augmentation vertigineuse du nombre de points de passage terrestres. « Utiliser les ressources d'un autre pays pour faciliter la situation des pays européens ne m'a jamais paru correct », a déclaré Čurić.
Bien que le Premier ministre albanais ait rejeté les suggestions selon lesquelles il pourrait négocier des accords similaires avec d'autres États – affirmant que son pays avait été sollicité par d'autres –, d'autres pays ont tenté des manœuvres similaires pour transférer leurs responsabilités à des États disposant objectivement de moins de ressources.
En 2022, le Premier ministre conservateur Boris Johnson et le ministre rwandais des Affaires étrangères Vincent Biruta ont négocié un accord : les demandeurs d'asile déboutés seraient transférés par avion au Rwanda pour s'y installer, indépendamment de leur pays d'origine. La Cour suprême du Royaume-Uni a rapidement jugé cet accord incompatible avec le droit international, le gouvernement britannique ne pouvant garantir la sécurité des personnes envoyées sur place. Bien entendu, tout cela n'était qu'hypothétique : aucun vol régulier transportant des demandeurs d'asile vers le Rwanda n'a jamais quitté le territoire britannique. Ce plan, désormais abandonné, a abouti à seulement quatre réinstallations volontaires au Rwanda, pour un coût total estimé à 240 millions de livres sterling à la charge du contribuable britannique. (Pour couronner le tout, le gouvernement rwandais a récemment engagé des poursuites contre le gouvernement britannique pour non-versement des fonds de réinstallation qui lui avaient été promis.)
L'accord entre le Rwanda et le Royaume-Uni révèle que l'objectif de ces programmes d'expulsion n'est pas nécessairement une plus grande efficacité. Compte tenu du coût exorbitant du programme et de la montée de la xénophobie au sein de l'opinion publique britannique au moment même où l'accord a été annoncé en 2022, l'ensemble de la proposition semble avoir été davantage une manœuvre politique pour apaiser les électeurs potentiels qu'autre chose. L'enthousiasme avec lequel les politiciens conservateurs ont annoncé que les migrants seraient « renvoyés au Rwanda » est peut-être un indice quant au véritable objectif du programme : punir une minorité pour en dissuader une majorité.
Droits de l’homme et « sécurité »
Comment de telles actions peuvent-elles être justifiées au regard du droit international ? Bien qu’il n’existe aucun moyen concret de contraindre un pays à accueillir des demandeurs d’asile, l’appartenance à l’UE implique le respect de certaines normes démocratiques et humanitaires. L’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne garantit le droit d’asile. En mai 2024, le Parlement européen a adopté une directive exigeant des États membres qu’ils « assurent un niveau de vie suffisant aux demandeurs de protection internationale ». La Cour de justice de l’Union européenne est chargée de déterminer si les États membres font suffisamment d’efforts pour protéger ces droits fondamentaux ; c’est à cette Cour qu’il appartiendrait de décider si l’Italie, en détenant des personnes dans des lieux assimilables à des prisons en Albanie, leur assure un « niveau de vie suffisant ».
Cependant, ces dernières années, la principale source de tension entre les juridictions supérieures européennes et les États membres n'a pas concerné le traitement matériel des demandeurs d'asile, mais une tout autre question : celle des « pays sûrs ». Il s'agit de la liste des autres pays du monde que l'UE considère comme suffisamment sûrs pour qu'un réfugié puisse y retourner ou s'y installer. Si vous venez d'un pays d'origine considéré comme sûr, il vous incombe de prouver que vous ne pouvez pas y retourner, et il est très peu probable que votre demande d'asile soit acceptée.
Pendant longtemps, les États membres se sont heurtés aux juridictions supérieures quant à la définition d'un « pays d'origine sûr », ce qui leur permet de rejeter une demande d'asile. Par exemple, en 2025 , la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que l'Italie ne pouvait pas déclarer le Bangladesh pays d'origine sûr car certains groupes vulnérables n'y sont pas en sécurité.
Il semble néanmoins que les États membres aient finalement remporté cette bataille. Le pacte d'asile de l'UE, tant vanté, est long et complexe, mais la plupart de ses engagements s'apparentent à des concessions faites aux États membres qui se plaignaient depuis longtemps de faire plus que leur part en matière de traitement et d'accueil des réfugiés. Le Parlement européen a établi une nouvelle liste de « pays d'origine sûrs » qui comprend le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, le Kosovo, l'Inde, le Maroc et la Tunisie.
De plus, ils ont promis de mettre en œuvre une nouvelle politique concernant cette liste. Les pays pourront déclarer qu'un demandeur de protection internationale ne relève pas de leur responsabilité sans même avoir à examiner sa demande ; l'un des motifs qu'ils pourront invoquer pour justifier cette décision est l'existence d'un lien entre le demandeur et l'un de ces « pays sûrs ». Ce lien peut être aussi ténu qu'un membre de la famille ayant déposé une demande d'asile dans ce pays – même si ce dernier ne lui a pas encore été accordé, même si vous n'y avez jamais mis les pieds, vous pouvez vous voir refuser l'entrée et être invité à rejoindre le demandeur.
Le nouveau pacte européen sur l'asile est important car il reflète un changement marqué dans l'attitude des Européens envers les réfugiés ; il faciliterait également grandement la mise en œuvre par les États membres de mécanismes de transfert de responsabilité comme en Albanie et au Rwanda.
L'avenir de l'asile en Europe
Ces procédures d'externalisation soulèvent d'importantes questions qui restent sans réponse. Par exemple : la politique de transfert Italie-Albanie ne s'appliquera qu'aux demandeurs originaires de pays considérés comme « sûrs », ainsi qu'aux femmes enceintes, aux enfants et aux « autres personnes vulnérables ». Or, les organisations de défense des droits humains s'inquiètent du manque de précisions quant à la mise en œuvre, la vérification et l'application de ces dispositions. L'accord UE-Turquie, initialement signé en 2016, a quant à lui piégé des milliers de demandeurs d'asile dans un vide juridique sur les îles grecques après le rejet de leurs demandes.
L’accord entre le Royaume-Uni et le Rwanda a été un échec sur tous les plans, financier et logistique, et a été qualifié d’« exercice inutile de cruauté ostentatoire » par un expert en santé publique.
Alors, quelle est la suite ? Si l’objectif affiché du Pacte est l’uniformité et l’efficacité, il vise aussi clairement à donner aux États membres une plus grande latitude pour mettre en œuvre de futurs programmes de transfert. Le fait que le Pacte « oblige les États membres à établir un mécanisme de suivi des droits fondamentaux dans le cadre de la procédure frontalière » est, franchement, bien peu rassurant, compte tenu du manquement général des États membres à leurs obligations envers les demandeurs d’asile, même sur les points les plus élémentaires comme le logement .
Il est impossible de dissocier la politique d'asile des rapports de force plus larges qui unissent les États. Nous nous dirigeons rapidement vers un monde où les citoyens de l'UE profitent des avantages de cette délocalisation, ignorant superbement son véritable coût – non seulement pour nos États voisins, mais aussi pour les demandeurs d'asile eux-mêmes.